德国的城市规划控制体系对我们借鉴意义

        城市产业升级转型成功受各方面因素影响，智能制造业发展成功经验中涉及的城市规划管理相关内容为城市规划管理者提供了一些借鉴，这其中包括城市的基础设施体系、产业用地出让政策、城市空间管理等，本次研究主要从产业引进、产学研推进、公共设施供给等方面探讨智能制造业发展经验对城市规划管理的启示。

        1 德国智能制造的基本情况

        德国的制造业发展经历了四个阶段，18世纪末机械化生产的德国工业1.0阶段主要以机器制造、机械化生产为主要特征；20世纪初标准化生产的德国工业2.0主要以流水线、批量生产、标准化、电气化为主要特征；20世纪70年代初自动化生产的德国工业3.0以应用电子及IT技术进行的高度自动化生产为主要特征。为保持德国科技创新的领先地位，德国于2013年提出了“工业4.0”的战略，旨在通过充分利用信息通讯技术和信息物理系统相结合的手段，应用CPS的动态智能生产系统，实现虚拟和现实制造的融合，推动制造业向智能化转型，即智能制造，4.0阶段的德国工业则主要以智能化、数字化主要特征。

        经过十多年的发展，德国在工业4.0在德国企业中已经深入人心，德国工业1/4的机器设备已经联网或准备联网，智能制造不论在高精尖企业还是德国大量 “隐形冠军”企业中都得到广泛应用并有效推动了企业转型发展。

        2 德国经验对国土空间规划的启示

        2.1 企业注重空间生产投入

        德国优秀企业本身都非常注重空间生产投入。首先在固定资产投资方面，通过升级制造装备，优化工艺流程，实现高质高效高速生产。例如，宝马公司在慕尼黑工厂占地面积9.8公顷，涵盖整车生产和发动机生产两部分。仅2015年，宝马工厂就前后投资超过7亿欧元（折合人民币55亿元），用于扩大车身和装配车间，并建立了全新的油漆车间，高投入带来了高产出，2015年该工程共计生产了22.81万辆车，日产能为大约900辆。随后2018年在此投资约2亿欧元（折合人民币16亿元）改造工厂，为2021年投产的宝马i4电动车批量生产做准备，在与时俱进的同时，实现了产品产能产值的高质高效高速发展。空间生产投入不仅在固定资产投资方面，德国企业同样非常注重在研发方面的投入，仅2014年，德国企业研发投入568亿欧元，其中制造行业研发投入就超过了420亿欧元。

        2.2 政府注重产学研培育

        德国高度重视科技创新，并不断加大投入，建立了以需求为导向的创新体系。在鼓励创新的主要方式上,一是大力支持科技行业联盟。对以行业协会、高校、企业组成的各种研究联盟在项目申请上予以政策倾斜。二是坚持培育创新产业孵化。德国孵化器发展起步晚、速度快，从最初的促进产业调整，到现在成为技术转化的助推器。在德国孵化器运行模式中，政府并不直接管理和指导孵化器的运作，坚持市场需求推动创新原则，实行多元投入的孵化器运行模式，依靠社会力量、企业、高校、房地产商和社会团体积极参与孵化器的投资发展，主要采取股份制的经营模式。在服务孵化器的方式上，主要根据企业特别是在孵的科技型中小型企业的需求，签订相关的研究合同，向企业收取发展技术所需的科研业务费或专利转让费，解决企业遇到的具体技术问题，促进企业成果的转化和应用。

        2.3 精细化的规划管控方式

        德国空间规划体系是包含建设指导规划（城市规划）、各类专项规划和空间总体规划“三规一体”的统一建设规划体系。在规划编制上，德国各层级规划编制遵循“自上而下”和“自下而上”两个信息流互相交流的原则，既保证了联邦的发展战略的落实，也充分发挥了地方的发展积极性与活力。在规划实施上，德国城市规划分为预备性建设指导规划（土地利用规划）和约束性建设指导规划（建设规划）,其“建设规划”是建立在“土地利用规划”基础上制定的。它对不同用途的土地上的建筑物形态、样式、面积、高度、辅助设施均会做出详细规定，控制内容含盖了生态绿化、节水节能、交通市政、开敞空间等多方面城市规划设计，具有直接法律约束力，严格管理控制城市建设发展，并且在保证城市建设和谐、有序、可持续性的基础上，又让设计师仍然有足够的空间来发展他们的设计概念。

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        2.4 发达的交通运输网络

        德国发达的交通运输网络不仅体现在路网密度上，更体现在交通的信息化程度和人性化服务方面。德国拥有高度现代化的交通运输体系,形成了集铁路（轨道交通）、公路、水运、航空等多种运输方式为一体的综合运输体系，在城市内外交通上均实现了高效衔接。公路方面，已形成涵盖道路基础建设、车辆管理和路网运行信息的全方位组织管理体系，整个交通干预过程高度智能化，在交通堵塞出现苗头时即进行交通诱导。轨道交通方面，建立了区域性的高铁、国铁、快速铁路，区域内的快速列车，市内地铁、轻轨、有规电车这样层次多样、衔接顺畅、功能互补的轨道交通系统，以适应不同层次和区域的客流需求。

        2.5 完善均等的公共配套设施

        德国作为典型的以“市场经济+国家干涉+社会保障”为特征的国家，在公共服务的均等化的同时也充分发挥市场在公共配套服务供给上的作用。德国公共服务高度均等化是空间规划引导城市建设的成果，中小型城市与大城市拥有同等水平的生活质量，因此，在全国各地，无论是世界范围内具有影响力的企业还是中小型企业在选取机构所在地的时候，可供选择、条件类似的区位非常多。

        3 对我区国土空间规划及管理的建议

        3.1 部门联动优化产业引进监管机制，强化生产空间投入考核

        企业对固定资产及生产研发的投入量直接决定企业的产出量，从德国经验可以看出，企业转型升级过程中需不断推进固定资产投入和生产研发投入。在产业引进过程中，可在产业用地遴选、出让等环节进一步加强前期的部门间联动，优化产业引进监管机制，强化对生产空间投入的考核。在产业项目引进过程中，产业部门和土地出让部门对产业准入条件进行联合审查，进一步强化在《产业项目监管协议书》、土地出让合同中对生产空间投入的指标要求及监管要求。

        3.2 充分利用国际大学园，建立产学研联动

        强化政府主导与宏观协调作用，加强建设产学研合作平台，构建企业、科研机构和高效广泛参与、利益共享、风险共担的产学研合作机制。同时大力支持鼓励企业科研投入，不断提升科技创新活力。探索构建“以高校和研究机构为中心、政府引导、企业参与”的高技术创新项目研究模式。为科研者创造宽松自由的学术氛围，加强高科技创新项目的挖掘、组织与开展，坚持注重科研项目的创新性和实用性，从政策引导上予以支持，着力解决重大关键问题和实际应用问题，加快促进科研成果与生产实际转化。

        3.3 坚持城区高标定位，优化规划建设管理

        一是探索城市设计编制、法定化实施路径。充分运用城市设计手段，高标准编制规划设计，将城市设计主要控制内容转化为控规控制内容，弥补传统法定规划在三维空间统筹和精细化控制层面的不足，促进城市高质量建设发展。二是探索引入总设计师统筹片区规划实施，从技术层面协调城市设计方案高标准、高水平实施，弥补行政单位技术力量的不足，提升精细化管理水平。三是逐步加强引入公众参与制度。探索规划从编制到实施始终贯彻公众参与原则，统筹兼顾各方利益平衡，确保规划切合实际，最大程度维护公共利益和公众知情权。

        3.4 构建完善的交通体系，加快公共交通设施建设

        加快构建高品质、高效能、高融合的城市交通运行体系，提供舒适、便捷、安全、绿色出行环境。一是推进城际轨道、高速公路的建设，强化铁路站点对外交通辐射及沿线服务功能，提升区域交通优势。二是完善路网结构，形成全区路网一体化发展。三是推进中运量系统、快速公交系统建设，优化公交接驳系统，提速常规公交，理顺公交场站建设，改善公交服务水平。

        3.5 探索公配高质量、多元化供给模式

        一方面强化城市设计的引导作用，注重精细化、人性化的设计，打造精品工程，避免千篇一律、单一的、割裂的城市公共空间，充分体现以人为本的核心，注重人性化空间的打造，如城市公共连廊、开敞空间等的设置；鼓励公共基础设施复合建设、综合利用，如大型市政设施、文体设施等的复合、综合利用。另一方面可以推进探索公共基础设施供给市场化模式，充分调动市场积极性，为市民提供了多样化的选择，以民办教育、文体设施为试点，在市场化方面进一步理顺机制，充分调动社区和市场的积极性，实现公共基础设施的多元化建设。

        4 结语

        从德国智能制造业发展的成功经验来看，为产业提供良好的发展环境和支撑条件是推进城市产业转型发展的重要因素。对于城市规划管理不仅要注重交通、配套、城市空间品质的精细化建设，为产业发展提供必要的硬件环境，同时也要注重在产学研、产业引进方面的政策引导，为其提供有力的软件环境。