德国土地整治法

        土地是人类社会发展不可或缺的重要物质基础。土地整治是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的活动，包括农用地整理、土地开发、土地复垦、建设用地整治等[1]。土地整治对于保护耕地、提高农业生产率和促进城乡发展一体化等都具有重要的作用。随着新型城镇化、农业现代化和新型工业化等进程的加快，中国经济社会发展对土地的数量与质量要求不断提高，土地供需方面的矛盾更加凸显，土地整治也更为迫切和具有价值。土地整治并非中国首创，便是世界上开展土地整治比较早的国家。土地整治大约已有近300年的历史，其相关实践和理论都已经比较成熟，值得中国学习借鉴。

1德国土地整治的发展历程

德国土地整治最早可以追溯到中世纪，随着经济社会的发展，其土地整治的目标和工作重心不断调整。德国土地整治的发展大致经历以下几个阶段:

第一，中世纪至20世纪初。这一时期社会生产力比较落后，土地整治的目标是促进土地集中以提高农业产量。主要是将小块、分散、零碎的农地整理集中为连片地块，促进农业机械化运作，促进农村和人口密集地区的发展。

第二，20世纪20~60年代。城市化快速发展，大量基础设施需要建设。面对经济社会发展的新变化和新需求，德国土地整治的目标和工作重心也适时调整。为高速公路的修建以及其他基础设施的建设储备土地，同时使得因为城市基础设施建设打乱的地块重新条理化，成为土地整治工作的重点。

第三，20世纪70~80年代。土地整治的关注点涵盖到生态保护和村镇改造。土地整治的目标除了提升土地数量与质量以促进农业发展外，开始重视自然生态环境保护。同时，德国将土地整治与村镇改造等内容结合起来。1988年德国《巴伐利亚州通过土地整治与村庄更新促进农村发展的纲要》明确提出土地整治的目标:节省农业、林业经营管理的时间和费用；通过粗放的耕作或将农用地转变成其他用地，来避免农业生产过剩；维护和规划农业景观；通过村庄更新和支持基础设施建设，促进农村发展；邀请地产主参与所有的规划和决策[2]。

第四，20世纪90年代至今。从20世纪90年代开始，德国土地整治的内容更加综合，村庄改造和生态环境改善成为土地整治新的目标。德国通过土地条块整理、村庄改造建设、生态景观规划、基础设施建设等多种措施，在土地整治的同时全面改善农村的生产生活条件和周边环境。此外，德国土地整治中开始广泛应用先进的管理方法与信息技术，建立土地整治信息系统，并在国民经济各部门中应用土地整治相关数据与信息。德国的土地整治早已不再只是单纯地促进农业生产，以保证国民粮食安全，而是更加注重使农业集约经营、生态环境保护、水资源保护、村镇革新、城乡一体化发展等。

2德国土地整治的主要特点

2.1土地整治政策法制化

法律法规能够保障土地整治的公平、秩序、安全、自由和效益。德国土地整治非常重视相关法律制度的建立健全，不断推进土地整治政策法制化进程。1886年巴伐利亚州颁布了德国第一部土地整治法。1953年，《德国联邦土地整治法》颁布，并多次进行补充修订。经过多年积累与发展，德国土地整治法律体系已经比较完备。这些法律规定了土地整治的目的、任务和方法，组织机构与职能，参加者的权利与义务，土地整治的费用、土地估价，权属调整和成果验收等。《德国联邦土地整治法》还规定设立专门的法庭，负责审议、处理相关的诉讼案件和纠纷[3]。土地整治的主体、程序、权利与责任以及救济渠道等，都有法律可以依据。完善的法律制度保障了德国土地整治运行的规范有序。德国还特别注重及时修订土地整治相关法律，保持了法律的实效性。

2.2土地整治管理科学化

德国土地整治管理科学化体现在3个方面:①土地整治规划体系完备，各级政府都设有专管规划的机构，分区域、分层次进行规划。整个规划体系共有联邦规划，州规划，地区规划和地方规划4个层次结构。土地整治规划内容主要包括土地整治区域重新塑造原则、公共设施规划和土地调整规划等[4]。②德国土地整治类别化。科学分类是实现管理规范的重要途径。土地整治过程复杂、工作琐碎，将土地整治进行分类，可以减轻工作量，提高工作效率。德国根据土地特点和使用情况，将土地整治分为5种主要类型，即常规性土地整治、简化的土地整治、项目土地整治、快速土地合并和自愿调换土地[5]。第一是常规性土地整治，主要是对土壤进行改良，提高土地利用率，改善农林业的生产条件，促进农业、林业的健康发展。常规性土地整治涉及的范围弹性比较大，可以涵盖一个或多个村或镇，需要经上级批准立项。第二是简化的土地整治，由土地管理局根据具体情况选取简化的程序和方法，涉及的范围涵盖一个或几个乡镇。简化的土地整治在克服基础设施建设对农田造成的危害的同时，增加了自然和景观保护的内容。第三是项目土地整治，法律要求比较严格，在遵守土地整治法的基础上，要严格遵守相关的适用法律。在开展项目建设之前，必须经过征用许可。第四是快速土地合并，前提是要有土地整治局的批准，同时规定，相关的补偿问题主要通过协商解决。快速土地合并，不仅可以快速改善农业生产条件，而且可以起到良好的自然、景观保护的作用。第五是自愿调换土地，前提是要经过土地管理局的批准，在具体实施过程中可以向社区组织寻求帮助。③土地整治程序规范化。此外，德国土地整治程序比较规范，规划制定、产权归属及其他项权利确认，工程实施和核算等阶段设定科学、衔接紧密。权属管理涉及土地整治中相关方的直接利益。权属的明确明晰特别重要。德国利用土地分类方法和地籍管理系统，在土地整治过程中对土地进行估价、权属登记工作。规范的权属管理工作，协调了土地整治中各利益相关方之间的冲突，确保了土地整治工作的顺利进行。

2.3土地整治主体多元化

土地整治涉及多方利益相关者。德国在土地整治过程中将公众参与和政府主导有机结合，努力发挥好多个主体的积极作用。土地整治目标的实现离不开公众的参与和支持。德国将公众参与土地整治以立法的形式确立下来。德国专门设立参加者联合会，由地产所有者、合法建屋权人以及各公共利益代表机构，共同参与各种事宜的协调和落实。《德国联邦土地整治法》还明确了公众参与的范围、形式和程序等具体事项。土地整治的各种重要方案积极向公众公开，鼓励公众参与决策和监督，不断提高工作透明度和民主化。土地整治涉及多方利益，需要统筹协调，在公众参与的基础上政府还要发挥好主导作用。德国的土地管理局即充当这一指导和服务角色，统筹全局，把握总体发展方向。公众的广泛参与，减少了土地整治工作的阻力；政府的主导，则确保了土地整治工作的有序性。

2.4土地整治目标生态化

德国土地整治最初解决的是土地资源遭到破坏，灰尘、噪声影响当地居民正常生活的问题。但是随着经济社会的发展，一些环境问题日见凸显。为了优化居民生产生活条件和生态环境，德国土地整治中更加重视生态环境的保护和改善。德国土地整治不会为增减农地面积而毁坏森林，通过沿岸植树等方式绿化河岸，形成沿河生态保护系统。土地管理部门开始寻求与自然环境保护相关部门通力协作，共同完成土地整治生态化的目标。德国巴伐利亚州在土地整治初期，忽视了对于生态环境的保护，片面追求经济效益，单纯注重土地面积和作物产量，从而给该地区的生态环境带来严重破坏。吸取早期教训，巴伐利亚州转变观念，改变了早期只重视短期效益的工作作风，土地整治能够关注到整个区域长远的生态环境保护。德国把尊重和顺应自然规律作为土地整治一切工作开展的前提。整治不是彻底改造自然，更不是破坏自然，而且复原或完善自然。生态保护的理念在土地整治中得以很好的贯彻。

2.5土地整治进程与村庄改造一体化

土地整治工程是在农村发展的大背景下进行，其进程要与村庄改造一体化推进。德国土地整治中，村民要求改善生产生活条件的呼声不断高涨，村庄改造开始被提上工作日程。德国在《德国联邦土地整治法》中增加了村庄改造的内容，通过编制村庄更新规划、乡村发展长期规划等措施，使乡村生活和生产条件适应城市化的发展。土地整治不仅涉及农业发展，而且关系到居民的切身利益。为了适应农业结构调整的需要，德国巴伐利亚州将土地整治与村庄革新相结合，改变了以往只重视农业生产和作物产量的做法，通过立法和出台相关措施，努力改善村民的居住环境和生活条件，加强村庄建设与发展。这些举措缩小了城乡差距，提高了农村的吸引力，反过来可以将农业人口稳定在农村，耕地等得以更好地利用与保护。农民参与土地整治的积极性得以调动，不仅提高了土地整治的工作效率，也有助于更好地维护农民权益。土地整治与农村发展实现了良性互动。

2.6土地整治技术信息化

土地整治工作工程复杂需要处理大量的数据和信息，技术要求也非常严格需要很强的理论和信息技术作为支撑。德国土地整治过程中，成功地应用了各种有效的技术手段，大大提高了土地整治的效率和准确性。运用先进的电子测速仪和3S(遥感技术、地理信息系统和全球定位系统)技术，将信息数字化，便于资料采集和处理。通过土地整治信息系统和专线网络传输，将数据和图形等相关信息传递到各个部门，便于资源共享和自动化办公。信息处理技术，简化了土地整治工作的程序，提高了各个部门的工作效率，也提高了数据的准确性，便于后期信息的重复性使用，使土地整治工作高效运转。