德国地方分权型单一制

        住房问题是战后亟须解决的问题。总结了19世纪中后期兴起的为进城流动人口提供租赁住房的经验模式，住房合作社为工人阶级解决住房问题发挥了实效。 自20世纪中叶至今，发展了一种不同于以新自由主义为基础的租房模式；它没有选择将效率导向的市场化租赁市场与公平导向的保障性租赁市场分开的“二元化”（dualist system）租赁制度，而是充分发挥政府对租赁市场的调节作用，发展了既非资本主义又非社会主义的“第三条道路”，被称为“社会市场经济体制”。

在该体制下，逐步建立的 “单一制”（unitary system）租赁住房体系是对不同保有权【“保有权”（tenure）是指家庭房屋财产的持有方式，它体现了住房持有者的权利和义务，而不是住房是以什么方式提供的】形式（租房与买房）以及不同供应方式（市场供应与政府供应）等采取“二元”划分的整合。

那么，在社会市场模式下，“单一制”租赁住房体系是如何形成的？实施的主要内容及成效又如何？

01德国社会市场模式

与“单一制”租赁住房体系

1930年代，德国发展了社会市场理论。不同于极端的自由主义和计划经济，该理论认为政府的责任不在于鼓励利润驱动的市场和建立紧急状态下的社会安全网，以保护市场的受害者，而是应该积极地参与市场的建设和持续的维持工作，从而取得经济效益与社会福利需求之间的理性平衡。社会市场模式导向下，租赁住房市场鼓励利润驱动和非营利导向两种性质的房屋租赁企业进行竞争，这有助于建立一个多样化的、充满竞争的住房租赁市场。

相对“二元化”结构中因为竞争隔离形成的营利型租赁市场（profit renting） 【营利型租赁住房是指租金在很大程度上不受控制或者完全不受控制，且业主的目的是最大化其住房资产价值的一类租赁住房】而言，在“单一制”租赁住房体系中，多元主体的竞争形成了成本型租赁市场（cost renting） 【成本型租赁住房是指租金仅与其实际运营成本持平的租赁住房】，其结果是既保证了租赁的房源，又维持了不同租赁主体房源价格的稳定，以及选择不同类型房屋的租住群体的租金可支付性，进而形成长期较为稳定的租赁市场。

该租赁住房供应体系中供应主体不同，但供应目标相同——为弱势人群提供适度福利，即私人和公共租赁住房呈现整合性。

在“单一制”租赁住房体系中，市场供应带有了社会公平属性，公共租赁融合了效率导向的竞争机制。该市场的运作不是聚焦于“谁拥有房产”，也不是住房本身是由市场还是政府供应，而是聚焦于让不同收入、不同住房需求的群体以可支付的方式居住在较为满意的住房中。

在该市场中，不同供应主体的租赁住房接受相同的补贴制度和租金管控政策，住在其中的承租人也享有相同的权益。私人和团体业主也可以提供受补贴的社会住房，私人业主提供了一个社会租赁住房的延伸领域。

德国“单一制”租房体系体现出政府以整体眼光看待问题，面对不同时期社会经济状况以及住房状况下的供需矛盾， 采取在经济效益和社会福利需求之间取得理性平衡的方式，以避免形成营利型租赁市场与成本型租赁市场间的租金差价危机（图1）。

图1 “二元化”租赁住房供应体系（左）与“单一制”租赁住房供应体系（右）

02德国“单一制”租赁住房体系的发展演变

随着战后住房危机的解除，德国政府减少了对公共住房建设的直接干预，保障房由实物保障转变为货币保障，住房供给更多由市场决定。这一时期，德国出现了家庭规模缩小、单身家庭增加，以及1990年德国统一前后大量东德人口向西德迁入等变化，加剧了德国住房供不应求的矛盾。

就这一时期的国际形势而言，英美等国开始推行新自由主义政策，减少政府对住房市场的干预，将大量公有住房私有化。在此内外部形势下，德国联邦政府没有将提高住房自有率作为目标，没有采取以提高住房自有率的手段来促进经济发展，而是充分发挥社会力量参与住房供应。

与战后初期政府直接给予资金支持并积极参与市场建设不同， 这一阶段，政府减少了对社会住房建设的直接投资，而是通过税收减免等手段鼓励各类机构投资建设租赁住房，住房供应完全由市场决定。

但与完全市场化的竞争不同，为了保护成本型租赁市场的发展， 德国采取了独特的租金管理制度，鼓励住房合作社的运营，同时通过对租客权益的保障以及房屋质量的严格监管来推行保有权中立，以维持租房市场稳定，践行住房福利化的目标。

在政策带动下，租赁住宅建设投资空前高涨，1994年仅在原西德地区建成的住宅就超过48万套。

进入21世纪，尽管德国经济运行相对平稳，但由于低利率、人口结构变动以及外来避险投资，其总体房价仍出现了较大涨幅。面对住房需求以及房价的上涨，德国仍坚持在“单一制”住房制度下发挥政府对房地产市场调控的作用，出台了一系列租赁市场上租金控制的政策。

2015年，德国修正住房租赁法案，通过了《租金刹车法》，允许地方政府将房租增加额限制从3年增加额15%调低至4年增加额15%，并规定在住房紧张的市场中，房屋租赁合同到期后重新出租时，住房租金上调幅度不得超过当地“合理房租”的10%。

2019年6月，柏林城市发展参议员卡特琳•隆普切（Katrin Lompscher）计划提出一项议案，对2013年之前建造的公寓设置租金上限，未来五年所有房屋的租金将被“冻结”，房东不得随意加租。 该项议案于2020年2月正式实行，议案计划在未来5年将柏林150万套公寓的资金冻结，并以每平方米9.8欧元作为上限，以控制市民租房成本。

但这一议案刚一提出就引起争论：支持者颂扬其保护了众多租客的利益，使社会迈向更公平的一步；而反对者则称这一做法会阻碍房东对住房进行维护，违反市场供需规律。

但总体来看， 德国在建立“单一制”租赁住房体系之初便采取政府积极干预以及政府与市场整合的方式，所以对反对者而言，其聚焦的不应是租金冻结问题，而应是这一措施是否会导致房东不维护住房的问题。因此， 其关键是在保证租金稳定的同时，平衡租房质量供给并调动供给主体的积极性。

03德国“单一制”租赁住房体系的实施评价

3.1 “两层租金管理制度”的实施评价

3.1.1 “两层租金管理制度”的主要内容

“单一制”租赁住房体系的关键是维持一定比例的成本型住房，而不论其供给者是政府还是市场。以约束与调控成本型住房为出发点， 建构了两层租金管理制度：第一层的租金约束针对是否享受政府资助而设定；第二层的租金秩序规则针对所有其他类型租赁住房而设定。

第一层租金管理制度的具体实施路径：政府通过资助私人自有住宅，获得一定年限内私人自有住宅所有权与使用权的分离，政府也在使用权上获得对这些自有住宅实行租金管制的权利。

1950年德国第一部《住房建设法》中规定，新建住房的房东均可在自房屋投入使用起的20~30年间，获得占建筑费用50%的无息贷款。作为交换，在贷款期限内，房租必须保持在仅回收成本的水平。

在此期间，房东拥有住房的所有权，而政府拥有住房的使用权。政府对此类住房实行严格的租金控制，其租金仅为市场水平的50%~60%。贷款合同期满后，政府将住房的使用权归还给房东，住房回归市场，以市场租金出租。通过该政策，市场上在20~30年内建造的大多数租赁住房的租金可维持在较低水平。近年来，某些地区的新颁政策规定将新建住房的补贴减少至10年。

然而，市场上仍有建设时间较早的房屋在接受25年的住房补贴。不同时期新建房屋类型和数量不同，其在整个租赁市场上呈现混合多元的供给状态，对于维持租赁市场整体价格的稳定有一定的积极作用。

第二层租金管理制度适用于所有其他类型的租赁住房，既包括非成本型租赁住房组织持有的租赁住房，也包括没有接受政府补贴而建设的出租房。在这一层级中，德国的租赁法规以“租金明镜”（Mietspiegel） 【“租金明镜”是指显示一个地方同类住房平均、最低、最高租金的租金参照表，由专门机构参照该地区前四年的“冷租”水平制定，每两年调整并向全社会发布一次，对已有租房合同租金水平与其调整方式，以及新住房合同的租金水平，均有非常细致的规定。其修订通常参考住房的地理位置、房屋面积、修建年代等基础信息，以及房屋内装材料、上下水情况、采暖结构等信息，试图准确地反映当地房租水平，与市场相符合】为依据，对住房的旧约租金和新约租金及加租和减租的方式、程序和要求进行具体规定。其主要作用在于保障租户的租住信心，同时确保房东非投机性的合理收入，并避免暴利。

通过“租金明镜”，承租者可以很清晰地反查自己支付的住房租金是否在当地的合理租金范围内（图2）。如果房东在现有合同期间试图提高租金，必须遵循“租金明镜”和租赁法规的规定，经过一系列的审核。

注：上图为2019年柏林市住宅分布图，下图为针对不同状况住房的每平方米租金建议。下图中显示的是不同类型住宅的冷租租金（单位：欧元/日•平方米），其中表格下方数字为对应类型冷租租金的价格区间，当该类型租金价格数值超过10个时，对其进行顺序排列，取这一组数值中间的3/4部分作为租金价格区间的上下范围，表格上方数字为下方数字的中位数。

图2 2019年柏林“租金明镜”的部分表格图示

近年来，德国受补贴的租赁住房存量下降，其中一个原因是受政府补贴房屋在一定时期后返回市场，而1980年之后政府新建的受补贴住房数量相对较少，因此增加受补贴住房供应数量，持续租赁市场的租金稳定也成为德国维持当前租赁市场可负担的重要议题。

3.1.2 “两层租金管理制度”增加了租房市场应对供需变化的弹性

两层的租金管理制度对于稳定租赁市场的成效体现在三方面。

其一，受约束与不受约束的住房在整个租房市场中的动态混合可对市场租金发挥调控作用。在受补贴的管制期间，租房市场上存在大量以营利为目的但只收取成本租金的住房。随着住房的老化，住房不再接受政府补贴，也不再受回收成本租金的管制，转而进入较为宽松的第二个层次的租金体系。因此，市场上受租金管控的租赁住房时刻都在发生变化，达到一种动态复杂性，进而发挥对租赁市场价格的调控作用。

其二，受约束的住房对投资者仍有吸引力，可确保租赁住房市场成本型住房的供给不中断。受两层租金管理制度约束的住房在建设时可接受政府补贴和低息贷款，且租金回报率长期稳定在4%~5%，这高于德国金融市场长期国债收益率。

其三，受第一层租金管制的租赁住房其使用权的权利主体在管制期内为政府，管制到期后再次回归为私人业主。对于私人业主而言，在管制到期之后重新获得使用权，可激励其在管制期内保持一定的住房品质与质量，促使城市内低成本住房以相对较高品质分散布局于城市中，这种空间组织模式能弱化由于低成本住房集中化形成的居住隔离与贫民窟化。同时，这也为政府应对其他居住问题预留了资金和精力。

3.2 住房合作社的实施评价

住房合作社是德国租赁住房市场的重要组成部分，接受政府支持并受法律与章程保护，成为市民以低成本获得稳定生活的重要选择。

据统计，德国每年合作建房在所有新建租赁住宅中占比超过30%，是德国租赁住宅建设的主要组织形式之一。

德国的住房合作社出现于1862年的汉堡，起初是工人住房的自助形式，后来逐步发展成为社员提供租赁住房的互助组织。作为工人自助型合作组织，当时的住房合作社连接的是个人与个人、个人与集体；

在政府支持将其作为社会化项目推进时，住房合作社连接的是政府、社会、个人。因住房合作社承担了为中低收入群体提供住房的职能，其主动发挥的社会住房效用受到政府提供的一系列政策优惠支持，也因此逐渐从最初的自组织转变为带有政府干预的社会组织。 政府为其提供了一系列的政策优惠支持，包括以下4个方面。

（1）土地优惠支持：政府会以较低价格将土地转让给住房合作社，以用于成本型租赁住宅建设。

（2）贷款支持：政府为住房合作社提供长期低息或无息贷款，贷款期限一般在30~40年，最长可达60~65年。

（3）税收支持：政府对合作社降低所得税、财产税和交易税等的税率；由于后期住房合作社所建房屋也开始对外出售，逐渐拥有开发商属性，政府规定若合作社向社员出租的房屋比例低于所建房屋的90%时，可再享有税收优惠。

（4）额外补贴：如果合作社所建住房仅用于社员租赁使用，政府会适当补贴部分租金。 目前，德国拥有2000多个住房合作社，拥有住宅220万套。2018年，德国有9%的租赁住房供给来自住房合作社（图3），该比例在某些城市甚至可以达到20%。

不过，从1986年开始，随着德国住房问题得以解决，德国政府开始减少对住房合作社的支持。例如：政府将住房合作社贷款的期限缩短到了10~15年，而且开始收取利息。

1990年，德国废除了住宅合作社不能营利的限制，允许住宅合作社开始市场化商业化运作，接受带有纯投资性目的的社员；也有部分房屋已经通过自由化的方式卖给了社员，满足了社员更多样的居住需求。

可以说住房合作社无论是在住房数量需求阶段还是质量改善阶段，对德国租赁住房市场和住房市场整体的健康稳定发展都作出了重大贡献。

德国住房合作社的直接作用是扩大了成本型住房在住房存量中的占比，进而通过调节住房与租房需求以维持房价与租金的稳定。 德国的住房合作社呈现以下4方面特征。

（1）住房合作社的租金低于市场租金。一般住房合作社社员缴纳的租金比市场租金低20%~30%，一般支付方式是按月支付房租。

（2）住房合作社所建住宅的产权归其所有，但社员对合作社住房享有终生使用权，且使用权可以继承。如果社员中途退租，合作社将向社员退还至此为止的全部房费（会费加全部租金），再将该房转让给新加入的社员。

（3）住房合作社出租对象灵活。在满足社员住房需求后，住房合作社内剩余住房可以按照市场租金出租给非社员。

（4）住房合作社收取的房租，在扣除建房贷款本息以及房屋日常运营费用后，分配给社员。

本质上说，住房合作社同时承担了银行与开发商的职责，它形成了一个“融资—建设—管理”的自循环系统。一方面，其发挥了不断提供可支付性住房的社会正效应；另一方面，社员积极参与住房合作社建设也促进了社区融合加强了成员的社区归属感。

3.3 “租同权”：无偏的租客权益保障体系实现保有权的中立

为了确保承租人的权利， “单一制”租赁住房体系的重要政策目标是保有权中立。德国政府以《民法》为基础实施了一系列措施，以保护租客的居住权利。比如：政府通过实施租期、退租、中介费用和房屋质量评估方面的有关政策，保障租房人的权益。此外，德国政府还建立了完善的住房安全与健康标准评估体系，提升了成本型租赁住房的质量。

德国对所有房屋使用相同标准的评估，使得成本型租赁住房在各方面的建设质量都与营利型租赁住房相当，消除由租房产生的心理落差。对承租人的权利保障可吸引新兴中产阶层选择租赁方式解决住房问题，进而抑制了潜在的购房需求。

租购并举是中央近来年明确的中国未来住房市场发展的新方向，但在此过程中，需要警惕中高收入群体为“权”租房对真正需要“住”房群体产生空间驱逐，进而加剧公共服务作为稀缺性资源在大城市引起的投资性租赁问题。

因此，应完善“租同权”的相关保障体系，在保障中低收入群体的“居住权”时，降低可能产生的居住群体阶层替代风险。

04“单一制”住房供应体系下

柏林租赁住房的发展

柏林位于德国东北部，是德国的首都，也是德国的政治、文化、经济和交通中心。柏林又可称为柏林州，是德国16个联邦州之一，也是德国三个州级市中面积最大、人口最多的城市（表1）。

柏林因低廉的租金和具有活力的城市面貌而产生了国际吸引力，被德国民众称为“居住成本低的乌托邦”。面对住房压力，柏林市政府在执行国家“单一制”租赁住房体系相关规定的基础上，还根据具体情况制定了地方政策。2018年，柏林的租房比例在德国各州中最高，其租金水平也远低于慕尼黑、法兰克福和斯图加特等城市。可以说，柏林是德国“单一制”租赁住房体系实施的典范（图4）。

表1和图4的数据表明，柏林市住房市场呈现出租赁比例高、租金低的特征。

柏林约70%的租赁住房由个人、家庭和私企提供。柏林市政府通过发放社会住房补贴，扩大成本型租赁住房的供应，同时降低租金水平。该政策曾于1990年终止，但于2014年重新启动。

柏林通过多种制度设计保障市民、企业和政府 等不同主体在住房问题上的话语权，包括双方辩论（local debate）、签订合作协议（cooperation agreement）和租户代表协会（tenant representation）等。

2017年，参议院城市发展部、参议院财政部和六个住房抵押贷款公司就“可负担租金、新住房建设和社会住房供应”签订了合作协议，共同为城市住房市场的建设努力。 柏林虽然为德国的首都，但其也是一个独立的州，享有一定的自治权。在柏林参议院内，设有“柏林城市发展与住房部”（Senatsverwaltung für Stadtentwicklung undWohnen），负责协调公共当局、住房抵押贷款公司、开发商和其他住房市场参与者之间的新住房建设。

柏林市各区虽不具备自治立法权限，但它们仍保留土地使用和城市规划责任，因此可以根据具体情况制定相关规定。联邦一级强有力的租户和住房建设法，加上州和市的双重监管能力，使柏林当局能够通过各种手段来应对住房市场的压力。

从柏林与北京住房市场的相关信息比较来看（表2），其居住用地占比大大高于北京，且其平均租金收入比、房价收入比远低于北京，这反映了柏林在保有权中立的制度环境下实现了住房可支付，也说明我国仍需坚持“租购并举”政策，大力缓解大城市住房负担过重、住房短缺等大城市病问题。

表2 2018年柏林与北京住房市场相关信息对比

注：① 冷租是指房客付给房主的房屋租金，不包括杂费，即水费、暖气费、房屋维修保养费用等。② 租金收入比是指每月房租占家庭月收入的比值，可以反映租房人的幸福程度，一般若该数值大于45%则为房租超高负担。③ 房价收入比指住房价格与居民家庭年收入的比值。

05德国“单一制”租房体系

对我国大城市租赁住房发展的启示

德国“单一制”租赁住房市场的演变过程显示， 公共住房是前期建设的选择，它具有快速扩充住房存量的优势，但随着它的衰弱，政府开始通过税收与金融政策引导建设和出租，取代直接投资。

凭借合理而灵活的租金管理体系，德国培育出了大量质量高、租金低的出租房，成功抑制了房价和租金的波动，同时抑制了营利型租赁住房与成本型租赁租房之间的差价危机，真正保障了中低收入者的住房需求。

5.1 增加成本型租赁住房的供应

当前，我国住房与租房市场呈现“二元化”结构特征，其突出体现是住房市场由营利性的市场主导，租赁市场分化为营利性的私人租赁与非营利性的公共租赁，其结果是营利性买卖市场的高房价加剧了非营利性公共租赁的负担，但政府迫于公共财政压力，难以通过福利化手段提供足够的非营利公共住宅。

与此同时，营利性私人租赁的租金价格相对较高，大量中低收入群体的租金可支付负担过重。近年来，随着基于互联网平台租赁市场的快速发展，以及机构化租赁在大城市的迅速扩张，信息不对称以及市场化运营管理秩序缺乏有效的监管与调控机制，更是加剧了中低收入群体的租房负担。

总体而言，我国的租赁住房体系中缺乏多层次租金价格水平的供应主体，缺乏有效的市场调节与监督管理机制，且既有的制度更倾向于从供给端的“谁拥有房产”上展开设计。

德国“单一制”租房体系中将注意力从“谁拥有房产”上转移，更加侧重于从需求端出发，建立多元化的租赁住房供应体系，以成本型住宅以及多元混合的租赁市场去发挥市场的自我调节作用，在保有权中立的运作方式下满足中低收入群体的可支付与体面的居住需求。

同时，成本型租赁住房的建设经验显示，其与营利型租赁住房之间的动态更新，能够实现市场中租赁住房质量标准的统一，有助于消除市民对成本型租赁住房的偏见，促进居住混合与社会融合。

此外， 就成本型租赁住房体现的租金价格友好而言，我国的保障性租赁住房价格也十分友好，但缺乏有序的竞争机制。同时，地方政府受土地财政约束，存在区位偏远、质量较差、物业治理能力较低等突出问题。

事实上，由政府主导的保障性住房建设也需要投入大量的财政资金，这很难在数量和时间上满足大量中低收入群体的租房需求。另外，我国目前房地产市场的套户比已经大于1，增量并不能解决问题， 如何盘活存量资源，释放其进入租赁市场的潜力十分关键。

而这部分住房如何有序进入市场，避免低收入阶层的空间替代，德国“单一制”租赁住房体系中始终瞄准“居住权”这一目标，可为我国大城市租赁市场健康发展提供思路借鉴。

5.2 建立合理灵活的租金管制体系

建立健全租赁市场的价格评估体系，促进租赁市场的价格合理化，对于市场稳定发展十分重要。

德国租金管制制度比较健全，其细致全面的“租金明镜”由多方维护并定期更新，能真实反应市场租金价格水平，对于市场租赁的透明、公平化发展意义重大。

中国住房租赁市场相对而言起步较晚，政府相关部门可联合住房租赁企业， 根据房屋的地理位置、交通状况、建成年代和建筑质量状况等因素，确定各企业房源的一个合理的房租价格表。同时对该房租价格表进行维护，定期更新，确保价格表内数据的时效性，使租金更加合理化，以避免暴利。

同时，以该价格参照表为基准，应设计相关法律制度，对违反规定的居民或企业进行惩罚与警告，保障企业和房客的利益。

5.3 推行“租同权”与“租购同权”

高房价、居住拥挤、非正规住房治理困难等住房问题是我国“大城市病”的典型表征，在中央推进“租购同权”的过程中，部分学者也呼吁要警惕在优质公共服务空间非均衡的客观背景下，片面强调“租购同权”可能会放大住房权与公共服务权之间的内生矛盾，可能刺激大量中高收入群体为获取稀缺公共资源等进行投机性租赁。

如果说“租购同权”政策推进过程中要逐步实现居住权与公共服务获取权合理脱钩，那么对租赁市场“租同权”的先行完善将有助于保障“租购同权”的实施。

德国“租同权”政策的实施为低收入租赁市场、中高收入租赁市场以及售卖市场在住房回归消费属性上提供了供需两端的权利对等，包括供给端的住房质量对等，以及需求端的住房使用者社会身份无差别化、无歧视化。

这对于我国目前的租赁市场而言，可进一步消解由政府、中介、房东、开发商或集体等不同主体供应租赁住房产生的租房质量千差万别、租房权利混乱模糊等问题，规范不同市场行为和准则。

在需求端，可为大量游离于保障性住房之外且对住房需求十分迫切的青年群体、新婚夫妇、外来流动人口等提供安全、体面的居住场所；

在供给端，可为市场主体提供稳定、透明和有序的营商环境，鼓励其参与租赁市场，释放存量住房的积极性。对于我国租赁与售卖市场而言，“租同权”的推进将为大城市中等收入群体提供“租房”与“买房”的居住选择，缓解因“过度”买房需求对房价上涨产生的正向刺激。