揭开德国住房保障体系之谜

欧债危机爆发以来，经济逆势增长“一枝独秀”，其优异表现令人刮目相看，因为该国数年前（统一后的十几年）还苦苦地挣扎在经济衰退的边缘，并被冠之以“欧洲病夫”(The Sick Man of Europe)的称号。经济的兴衰轮回，并不是偶然所致，而是与其以“竞争秩序”为核心的社会市场经济(Soziale Marktwirtschaft)模式的实践有着千丝万缕的关联。

 

二战结束时的德国，满目疮痍、前途未卜，选择何种经济制度以尽快在废墟之上建立起一个自由、民主和繁荣的国家，成为德国民众迫切思考的问题。一方面，德国在两次大战之间施行的“市场经济”政策，留下更多的是恶性通胀、世界经济危机、大萧条等痛苦回忆，让德国民众难以对市场经济产生好感，认为它并“不社会”(unsozial)；

 

而另一方面，纳粹政权创造就业计划的成功和计划体制下苏联经济连续20年的突飞猛进，使得很大一部分习惯于配给制的德国民众相信，在当时情况下，只有施行“统制经济”，才能迅速克服贫困与短缺，实现经济复兴和公平分配。他们宁愿信任“富有远见”的经济官员，也不愿受市场那只“看不见的手”摆布。在此背景下，战后德国成为中央统制和计划经济思想的温床。

 

然而，1947年3月，随着杜鲁门主义出台、冷战爆发，美国开始按照西方模式重建德国。 1948年3月2日，秉承自由市场理念的无党派人士路德维希·艾哈德被选为经济管理署主任，在“社会市场经济”口号下对当时施行的统制经济体制进行改革。随着改革效果的显现，社会市场经济理念为各党派所拥护，1959年11月15日发布的“哥德斯堡纲领”标志着社会市场经济已成为德国社会普遍认可的经济模式。

 

这种市场经济模式的主要特点是，自由竞争与政府控制并存、经济杠杆与政府引导并用、经济增长与社会福利并重。

 

德国的住房保障制度

 

德国的住房保障制度可追溯到19世纪中叶。随着工业化和相关农村人口的外流引发城市跨越式发展对住房的需求，土地的投机也带来高价的住房租金，政府为了社会安全、秩序和公民健康的需要开始干预。1860年前后，住房合作社形式开始在德国普鲁士出现。住房合作社是民主管理的非营利性建房团体，它集中使用社员缴纳的资金、以及国家的贷款和补助来建造保障性住房，所建住房的产权归集体所有，而社员享有其使用权。

 

德国政府对合作社给予了四方面的政策性支持：提供低息借贷款；以合理价格对其出售土地；减免税费；对该类房屋日后的租赁活动提供租金上的补贴。借助该运作模式，德国政府长期间接补贴保障性住房建设。随着合作社形式的发展壮大，1949年，德国住宅及房地产企业联合会(简称联合会)在首都柏林应运而生。该组织主要代表着各地方性联合会和全国各地众多的住房合作社，是德国房地产业最大的伞形机构。

 

目前，联合会代表了德国境内外的3000多家房地产机构，除合作社外，还包括地方政府、教会及联邦政府所有的房地产公司等。这些机构代表了住房社会化及可持续发展的商业模型，使联合会与城市政府间的关系异常紧密。2010年，联合会旗下的3000个成员在城市化建设、城市维护与新房屋建设的投资组合上共计投入了90亿欧元。

 

第二次世界大战后，德国近四分之一约18万个家庭的住房被摧毁，超过1200万难民得不到安置，为此，政府组建了专门的住房部门，其里程碑标志是第一部（1950年）和第二部《住房法》（1956），包含政府干预的三个部分（由政府资助的社会福利住房，税收特权和自费住房），第二部便是德国住房保障和公共租赁方面的核心法案。德国在住房保障方式上既有公共福利住房，又有房租补贴，不同时期侧重点不同。

 

在20世纪50年代至80年代，德国住房短缺和城市化加速发展的阶段，政府强制建设了大量的公共福利住房提供给低收入家庭租住。90年代后，住房供求关系比较缓和，改以房租补贴为主，公共福利住房为辅的方式解决低收入家庭住房问题。二十一世纪之初德国再度出台新的《住房促进法》、《自用房补贴法》、《住房租金法》等法案，明确规定了有关住房保障的多个方面、多个层面的措施，包括建设合作社住房、自建自用住房以及公共租赁住房等。《住房补助金法》和《住房租赁法》经过不断修订和完善，继续成为德国住房保障政策的基石（图表:4）。

 

以法兰克福为例，政府负责住房保障的机构有住房局、规划局。规划局负责制定住房建设、保障计划及规划并提供住房保障资金，住房局则负责具体实施，住房局下设机构分别有：负责公共福利住房申请人资格的审查和具体分配事宜的“公共福利住房分配处”，负责维护公共福利利益和住房维修的“住房维护和修缮处”，对低收入家庭发放补贴的“住房补贴处”，为公民提供住房和住房保障方面法律咨询和服务的“法律政策咨询处”。

 

2011年，德国家庭大约有3600万人居住在自有住房里，住房自有率约为45.7%（图表5），远低于欧盟平均水平（只略高于瑞士），55%的家庭成员依然选择租房居住，其中，90%租房家庭在自由市场上租房，德国网，德国，德国，其租房行为受《住房租赁法》的保护；另外 10%的租房家庭是租用社会住房、廉租房或享受住房补贴，主要受政策性住房相关法律的保障（图表6）。目前，德国人均住房面积已从15平方米增至45平方米（图表7）。