德国环保政策中的“执行鸿沟”

刚刚落幕的巴黎气候大会以及签署的《巴黎协定》是最近的热点，在《第一财经日报》对中方团长解振华的采访中我们看到了这样一段话：“他强调，一分纲领，九分落实。协定已经谈成，下一步的关键任务是落实。”

 

　　“一分纲领，九分落实”，一针见血地指出了在环境治理领域中经常提及的“执行鸿沟”的问题。也就是说，一项看似合理有效的政策，却在执行阶段收效甚微，甚至遭遇失败。

 

　　在公共政策领域，关于“执行”（Implementation）的课题应是较晚才得到关注。Pressman和Wildavsky在1973年出版的《执行：联邦政府的巨大期待如何在奥克兰落空》被认为是政策执行领域的开创性著作。

 

　　1966年，美国商务部计划针对失业率高达8.4%的奥克兰推动“奥克兰计划”，预算金额为2300万美元，意图创造3000个就业机会。但截至1970年，数据显示这项计划仅仅支出300万美元，只创造了500个工作机会，而许多项类似1933年新政的公共基础设施建设甚至都没有开工。书中所指即政策执行鸿沟（Implementation Quagmire/ Implementation lysis），而导致政策失败的原因，在奥克兰的案例中主要是由于政策的过度激进以及没有协调好利益冲突的各方。

 

　　环保政策是最易导致“执行鸿沟”的一个领域。

 

　　无论是在一国之内，还是在各国之间，环保政策的失败是环境污染程度恶化甚至气候变化突破极限的一个极其重要的原因。在跨越环保政策的“执行鸿沟”方面颇有成效。在2012年出版的《中国与的环境治理：比较的视角》一书就以“执行鸿沟”为关键词，对中德两国的环境治理政策进行了案例研究，在政策目标的制定以及如何协调各方利益方面，都有很多卓识。

 

　　德国与中国无论在环保政策的制定，还是在执行阶段，都有诸多的相似之处。由于长期重工业化，德国一直到上世纪70年代还处于环境重度污染的阶段，特别是在鲁尔等老工业区。而在环境接近极限时，才开始治理，属于典型的“先发展后治理”的模式。在经过50年的努力之后，环境开始逐渐恢复，碧水蓝天再现。与中国类似，德国也是多层政府体制，但环境政策决策集中，无论是联邦政府还是州政府，环境决策权综合农业发展、景区开发以及工业布局等职能，都集中于环境部。在联邦政府制定环境政策之后，也给州以及地区政府一定的自由度。例如德国许多城市都有自己的空气治理计划，像首都柏林的“2011~2017年空气清新计划”就颇有特色。

 

　　德国在工业化污染的背景下，能够跨越“执行鸿沟”的关键，就在于充分发挥非政府机构在环保政策制定与执行过程中的独立性，监督政策执行过程。媒体、高校与研究机构、环保NGO、企业以及德国独特的环保政党“绿党”，都是积极参与者。

 

　　2006年至2009年的“PFT丑闻”是德国的一个典型案例。

 

　　2006年6月，波恩大学卫生研究所在鲁尔河与莱茵河水域发现了超高量的 PFT，当时还出现大量淡水鱼死亡现象。同时，研究人员甚至在饮用水中也发现了超标2倍的PFT。PFT为含氟表面活性剂，广泛应用于合成洗涤剂、化妆品、塑料等行业。之后，研究所在其所在的北莱茵-威斯特法伦州发现近1000个水面都有PFT超标的现象。《西德意志汇报》对此进行了独立跟踪报道，最终促成北威州环境部展开调查。

 

　　调查发现，环保事故源于一家名为GW的环保公司。GW公司在2002年至2003年间在当地的森林、草地等自然环境中以“土壤添加剂”的名义抛洒了近15400吨含有PFT的特殊废弃物。最终这家企业的管理人被绳之以法，公司也被处高额罚金，当地的环保官员也引咎辞职。

 

　　但是，不可忽视的是，虽然德国在治理环境污染的政策以及技术方面都颇为领先，但也要面临百年以上的时间，才能彻底消除一些地区土壤中的有害物质，并让地下水恢复到可饮用的程度。因此，“先发展后治理”的模式对于中国来说，环境风险与危害将会持续影响几代人，现在迫切需要采取“边发展边治理”的方式。

 

　　与德国类似，中国政府也是多层设计，地方政府也具有一定的政策灵活性。钱颖一与许成钢教授之前的合作文章“M 型层级制和中国的经济改革”就以这种地区政府的自主性来论证中国的渐进改革为什么成功。但这种M型的政策机构特征，是否会在环保政策领域更易导致“执行鸿沟”呢？

 

　　无论是在国内还是国际社会中，我国都采取了较为积极的环境政策，并承诺按照高标准进行减排，这次的巴黎气候大会就是一个明证。袁诚在名为“小政府作大文章，大社会行小公益”的一篇时评中指出：政府与社会公益组织的互动将会促成一个“大社会”的养成，因为“政府以政府资助或者购买服务的形式与社会公益组织进行合作的时候，无形中向公众释放了政府对公益组织的信任以及对相关公共服务事业的重视，从而会激发更多的民间热情”，带来政府的 “挤入效应”。这个政策性建议为培育与政府、企业具有同样独立地位的社会与公益组织，提供了一个极为有效的途径。