官方解答：明确土地使用权转让出租抵押等问题

具有中国特色社会主义的土地市场，是现代化市场体系的重要组成部分。其中，土地一级市场体现在土地所有者与使用者的关系，土地二级市场则主要是土地使用权人之间的交易行为。改革开放以来，土地市场整体发展的建设情况看，土地一级市场日趋活跃，交易规则逐步规范健全，交易量和交易额不断增长，但与土地一级市场相比，二级市场长期处于自发分散的状态，面临的问题较多。

近日，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（以下简称《意见》），针对土地二级市场运行发展中存在的“交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府的服务和监管不完善”等问题，提出了完善的交易规则，健全服务监管。

《意见》提出，建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，搭建城乡统一的土地市场交易平台。

看点1

农村入市建设用地可参照执行

《意见》首先明确，建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，涉及房地产交易的遵守《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》等规定。《意见》同时指出，已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本意见执行。

自然资源所有者权益司副司长王薇表示，《意见》围绕土地二级市场的转让、出租和抵押这三种主要的交易方式，明确了什么能交易、什么不能交易。

比如在土地使用权转让方面，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置等形式涉及的建设用地使用权转移，都可视为建设用地使用权转让。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。同时，意见明确，各地可根据本地实际在地方权限内探索实施差别化的税收政策，促进土地节约集约利用。

看点2

建立划拨土地出租收益申报制度 

《意见》针对划拨土地长期存在的问题作出专门规定。划拨土地使用权，主要用于国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地等，管理规定相对更加严格。

在转让方面，《意见》明确，以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，由受让方依法依规补缴土地出让价款。抵押方面，以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。

以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。宗地长期出租，或部分用于出租且可分割的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。此外，《意见》提出建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。

看点3

搭建城乡统一交易平台 推进线上交易

王薇表示，《意见》还创新了土地所有权交易的运行模式，主要解决的是在哪儿交易、由谁改易、怎么交易的问题。

《意见》要求各地在现有的土地交易平台或机构的基础上，搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场的交易信息，提供交易场所，大力推进线上交易。建立“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程，交易双方可以自行协商交易，也可委托平台公开交易，达成一致后签订合同，依法申报交易价格。

为了防止出现国有土地资源流失的状况，《意见》提出，对于价格异常（如申报价格比标定地价低20%以上）的，政府可行使优先购买权。

《意见》明确政府要加强服务和监管，大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，培育和规范中介组织加强市场监测与调控。加强对交易各方的信用监管，以重点监管为补充、以信用监管为基础，制定土地市场信用评价规则和约束措施，对失信责任主体实施联合惩戒。

【背景】

二级市场自发分散影响土地资源配置效率

 目前，我国基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场。自然资源开发利用司副司长陈国庆解释称，土地一级市场体现在土地所有者与使用者的关系，土地二级市场则主要是土地使用权人之间的交易行为。

与土地一级市场相比，二级市场长期处于自发分散的状态，交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题比较突出。

“现存有关管理规定分散，且大多起草的时间比较早，限制条件多；交易信息不对称，意味着买家找不到合适的卖家、卖家找不到合适的买家的情况，市场未充分形成，交易机会不充分；交易平台不规范，也就是说存在办事找不到门；政府监管方面，一些地方交易程序复杂、环节多、周期长；市场不够规范，也导致矛盾和纠纷多发，容易损害市场主体权益。这些问题的存在，严重影响了土地资源配置效率，必须通过改革加以解决。”陈国庆表示。