“涉疆法案”：罔顾国际法的霸权外交工具
近日，美国《维吾尔强迫劳动预防法案》（以下简称“涉疆法案”）正式实施。这是一部盗用人权之名，实施单边制裁之实的恶法。尽管披着法律的外衣，举着预防“强迫劳动”的大旗，貌似占据了法律正义和道德高地，但实质却是服务于美国国内产业政策和对外推行霸权主义的单边强制性措施。涉疆法案不仅破坏国家间的贸易关系，危害全球供应链的安全稳定，而且对国际和平构成威胁。
涉疆法案的立法目的有悖正当性原则
尽管涉疆法案的名称被冠以预防强迫劳动之名，意图以人权作为其合法性的基础，但实际上美国制定涉疆法案的动机并非如此。涉疆法案实质是美国在中美关系发生质变的背景下，急于重塑全球供应链、维护自身竞争地位的“组合拳”之一。近年来，美国一些人认为“中国对美国的经济和军事安全构成了重要且日益严重的威胁”，不再视中国为国际舞台上的“负责任的利益相关者”。特朗普政府开启了中美关系更具对抗色彩的时代，拜登政府则很大程度上延续了其前任对待中国的态度。两个月前，美国国务卿布林肯发表政策演讲时表示中国对国际秩序构成“最严重的长期挑战”。在此背景下，新疆成为美国采取全面遏制中国政策的着力点之一，而涉疆法案就是其用法律形式包装的政治斗争工具。
新疆在全球多个供应链中发挥着重要作用。在传统产业中，中国占世界棉花出口20%以上的份额，其中新疆棉花产量占中国棉花总产量的85%以上，同时新疆也是世界三大加工番茄产区之一。在新兴产业中，中国是全球光伏产业的制造中心，产能占全球市场比例七成以上，其中约有近45%的原料来自新疆。2010年至2020年，中国在全球多晶硅生产领域中，占比从26%上升到82%，而美国的占比则从35%下降到5%。从涉疆法案重点关注的纺织、番茄、多晶硅等优先部门清单来看，其立法目的更加昭然若揭。美国通过非关税手段打击中国特定产品，用非关税壁垒限制新疆优势产业，迫使美国企业不能进口相关产品，从而保全自身产业。其目的是服务于美国全面围堵、抹黑和打压中国的反华政策。美国服装和鞋类协会会长表示，此类立法全面禁止从新疆进口棉花或其他产品将“严重破坏”服装行业的合法供应链。
单边制裁措施缺乏合法性基础
制裁是公认的国际法的灰色地带，无论是内涵和边界都不清晰。国际法对单边制裁合法性的讨论通常会追溯至国际常设法院在1927年对“荷花号”案的判决，判决承认国家享有广泛的自由裁量权，确立了“国际法不禁止即为允许”的原则。然而，随着经济全球化不断加深，单边制裁措施的合法性受到越来越多的质疑。20世纪90年代以来，联合国大会通过了更多的决议，明确指出单边制裁阻碍国际贸易的透明度、贸易和航行自由以及可持续发展，不符合《联合国宪章》所确定的原则。联合国人权理事会在2014年通过的《人权与单方面制裁措施的决议》（A/HRC/RES/27/21）呼吁所有国家停止采取、维持或执行不符合国际法、国际人道主义法、《联合国宪章》以及关于国家间和平关系的规范和原则的单方面强制性措施。尤其是有域外影响的单方面强制性措施，这种措施阻碍国家间的贸易关系，从而妨碍充分实现《世界人权宣言》和其他国际人权文书规定的权利，特别是个人和民族的发展权。因此，总体而言，一国以单边制裁为手段逼迫另一国改变其政策，虽然存在较多的国家实践，但这无法改变其属于被习惯国际法规则禁止之行为的性质。尽管单边制裁在国际法上是否具有合法性需要通过个案评估才能精准判断，但从原则上讲，应对其合法性予以严格解释；换言之，在个案评估中，除非单边制裁存在明确的合法性依据，否则应推定其违反习惯国际法。
涉疆法案作为单边制裁措施，其“合法性”来源于对新疆存在“强迫劳动”事实的认定。然而，目前并无证据表明新疆存在“强迫劳动”，美西方宣扬所谓“种族灭绝”和“反人类罪”的指控更是捕风捉影的无稽之谈。涉疆法案依据的所谓“独立报告”只有指控没有证据，这些报告内容荒谬、罔顾事实，甚至把结对帮扶、减贫举措视为“强迫劳动”的形式。今年5月，联合国人权高专巴切莱特女士应邀访华，这是时隔17年中国首次接待联合国人权高专访华，表明了中国政府积极参与联合国人权机制的开放态度和人权自信。高专在访疆期间，实地考察了中国的民族和宗教政策、新疆反恐和去极端化举措和成效，以及新疆在经济社会发展和劳动权利保障等方面的举措和成就。新疆已经连续5年多没有发生暴恐案件，社会安全稳定，发展持续向好，人民安居乐业。凡是访问过新疆的外方各界人士，都认为他们在新疆的所见所闻同西方媒体的妖魔化报道完全不同。事实胜于雄辩，所有的涉疆谎言谣言在事实面前都将不攻自破。
美国海关和边境局也不是认定是否存在强迫劳动的适格主体。国际劳工组织关于强迫劳动制定了一系列公约和文件，中国政府已批准了国际劳工组织《1930年强迫劳动公约》等28个国际劳工公约。国际劳工组织有一个全面、行之已久的监督系统，有一系列多样、相互巩固的机制。公约和建议执行问题专家委员会是国际劳工组织的主要监督机制与各国政府在已批准的公约下的定期报告义务的交汇点，涉及所有公约。专家委员会通过审议缔约国报告、发布年度报告和投诉、申诉机制来监督公约的履行。此外，国际劳工组织的监督机制和联合国的人权机制相互加强，相互补充。因此，国际劳工组织专家委员会以及联合国人权机制是解决强迫劳动问题的合适平台。由一国对另一国境内发生的事件在没有实地考察和可靠证据的基础上进行认定，难免陷入自说自话的逻辑悖论之中。
涉疆法案内容有违现代法治精神和既有法规
涉疆法案的核心概念为“可反驳的推定”原则，即除非得到美国当局的“无强迫劳动”的认证，否则一律推定凡在新疆制造的产品均使用了“强迫劳动”，除非进口商提供明确和令人信服的证据，证明货物并非全部或部分在中国新疆地区开采、生产或制造。然后，根据美国《1930年关税法》禁止进口这些产品。这显然与现代法治精神和既有国际人权法相悖。
其一，涉疆法案涉嫌有罪推定和举证责任倒置。法案建立在新疆制造的全部产品都使用了“强迫劳动”的假设的基础上，而这一假设并无确凿的事实依据和有效的司法认定。“可反驳的推定”要求企业而不是海关官员来承担举证义务，违反了行政处罚由行政机关举证的基本原则。
目前国际人权法中关于供应链人权尽责的要求，尚处于概念形成和法律化的初级阶段。从晚近各国关于人权尽责的立法来看，无论是基于披露义务和单一领域的美国《多德－弗兰克法案》《加利福尼亚州供应链透明度法案》、英国和澳大利亚的《现代奴隶制法案》以及荷兰《童工尽责法》，还是德国《供应链中企业尽职调查义务法案》、挪威《关于企业透明度和工作中的基本人权及体面工作条件的法律》、法国《公司警戒义务法》，以及欧盟《企业可持续尽责指令》，对于人权尽责的适用都采用了行为义务而不是结果义务的标准。涉疆法案要求海关和边境局适用“可反驳的推定”，实际上采用了结果义务的判断方法。这一更高的标准将要求进口商不仅在评估其供应链时使用尽职调查，而且还需要对海关和边境局对其可能审查的条目信息的要求做出全面和实质性的回应，这将导致企业合规成本激增。严苛的人权尽责标准超出了既有国际人权法的范围和各国的立法实践，违反了比例原则。
其二，限制措施具有歧视性。供应链中的强迫劳动是一个世界性问题，国际劳工组织估计，目前有2100万人成为强迫劳动的受害者，有80%的强迫劳动发生在私营企业。在全球供应链关系复杂化的背景下，打击强迫劳动是各国需要通过合作共同应对的挑战。然而，作为一项国内贸易限制措施，应遵循非歧视性原则，不能只针对某一国家的某些具有竞争性的产业。涉疆法案矛头指向中国这一“假想敌”，意在打击中国的优势产业，违反了非歧视性原则。
消除强迫劳动是各国都需要面对的挑战。美国却对自身存在的严重强迫劳动问题视而不见，继续根据意识形态对立和狭隘的国家利益标准推行人权政治化的外交策略，不仅严重影响全球供应链的稳定性，而且破坏国际人权法的根基。涉疆法案则又一次揭示了美国在人权问题上的双重标准和虚伪本质。
（作者：唐颖侠，系南开大学人权研究中心副主任）