美国会退出《开放天空条约》吗？

　　原标题：美国会退出《开放天空条约》吗

　　据俄罗斯塔斯社报道，美国众议院外交事务委员会主席艾略特·恩格尔10月7日表示，美国政府正在调查退出《开放天空条约》的可能性。如果属实，这将是美国在撕毁《中导条约》后再次“退群”。尽管《开放天空条约》的象征意义大于实际意义，但它对于欧洲的和平与稳定、美俄关系的改善仍然具有积极意义，美国政府试图退出《开放天空条约》的背后，有着自己的“如意算盘”。

　　苏联为何步步退让最终签署协议

　　“开放天空”的建议，最早是由美国总统艾森豪威尔在1955年7月召开的美、苏、英、法四国日内瓦高峰会谈期间向苏联提出的。艾森豪威尔主张，为了消除大规模突然袭击的可能性，美苏应相互交换关于军队实力、指挥体系、兵力配置、武器装备、军事设施位置等资料，然后由双方的飞机对对方进行没有限制的空中侦察和照相，以避免由于互相猜忌而造成局势紧张。

　　在还没有侦察卫星的当时，空中侦察飞行是了解他国境内军事部署和活动的唯一途径。但是，这项提议被苏联以“会使间谍活动合法化”为由严辞拒绝。

　　1985年，美苏关系趋于缓和。1989年5月，美国总统布什再次在加拿大首都渥太华提出了北约和华约集团相互开放领空的建议。美国认为，各国普遍希望在欧洲建立信任与安全措施，在欧洲提高透明度将减少军事冲突的危险，“开放天空”将是建立欧洲新秩序的重要组成部分，有利于推进和巩固业已形成的国际开放趋势。同时，老布什政府也将“开放天空”视为检验苏联与美国合作诚意的一种手段。这一建议，立即引起了一些西欧和东欧国家的兴趣和支持。因为“开放天空”，这些国家可以不必花费巨额经费建立自己的侦察卫星网络，对于美国而言，“开放天空”也便于对华约集团的裁军进行核查。

　　1990年2月，涉及北约和华约所有国家的国际天空开放会议在加拿大渥太华召开。之后就此提议，相关国家又先后在匈牙利布达佩斯、奥地利维也纳和芬兰赫尔辛基举行了多轮谈判。

　　1990年12月，英国代表团团长利弗在匈牙利布达佩斯举行的欧洲常规裁军谈判中再次提出了“开放天空”计划。由于苏联在1990年11月签署裁军条约前把它的部分坦克、装甲车和大炮运到了乌拉尔以东地区，以规避裁减，西方代表主张应立即恢复“开放天空”谈判。

　　他们认为，仅对欧洲常规裁军条约范围内的从大西洋到乌拉尔之间地区进行空中监督是不够的，并提出要开放从美国的旧金山经北美大陆、欧洲全境和乌拉尔以东直到符拉迪沃斯托克的广阔空域。对当时的苏联而言，“开放天空”也是必要的，因为这可以实现包括对美国和加拿大进行空中监督的目的。

　　1991年9月9日，双方在奥地利维也纳开始了第三轮“开放天空”谈判。这轮谈判是在美国赢得海湾战争胜利、统一、华约解体、苏联风雨飘摇之际进行的。在西方国家的层层进逼下，以苏联为首的另一方步步退让，终于达成了协议。1992年3月24日，欧安组织27个成员国在赫尔辛基签署了《开放天空条约》。俄罗斯2001年5月26日批准该条约。经所有缔约国的议会陆续批准，该条约2002年1月1日正式生效。

　　各缔约国有权在其他缔约国全部领空进行监视飞行

　　《开放天空条约》是第一个包括欧洲、美国、加拿大和俄罗斯亚洲部分的重大信任与安全措施，其覆盖范围涵盖了自加拿大温哥华向东至符拉迪沃斯托克的广阔空域。

　　根据条约，各缔约国有权在其他缔约国全部领空进行监视飞行。各缔约国每年有义务接受的跨国界飞行次数为“被动配额”，飞越其他缔约国领土的飞行次数为“主动配额”。每个缔约国有权在别的缔约国上空飞行的次数，与别国在该国上空飞行的次数相等。即便一国无意按规定次数飞越另一国领空，后者仍然可以按规定次数飞越前者的领空。如果他国对飞越其领空不感兴趣的话，征得被飞越国家的同意，一国可将其“主动配额”中的一部分转让给其他国家。在实际执行中，空中视察活动次数通常少于配额，美俄两国同意每年相互进行2~4次，其他国家只要求进行1次。

　　条约规定，观察飞机为非武装的固定翼飞机，不得使用直升机。缔约国可以借用或租用其他缔约国的飞机，但所使用飞机首先要在“开放天空协商委员会”备案。美国将3架C-135飞机改装为OC-135观察飞机，可搭乘38人执行任务，俄罗斯使用的观察飞机是图-154MLK1和AN-30B侦察机。

　　对于观察飞机，条约也有着严格的技术限制。观察飞机只可以装备4类传感设备：地面分辨率30厘米的光学全景式和框幅式照相机、地面分辨率30厘米的实时显示摄像机、地面分辨率60厘米的红外单条扫描装置以及地面分辨率300厘来的合成孔径雷达。另外，进行观察飞行的缔约国在制定飞行计划时还必须确定飞行高度。这样规定的目的，是使观察飞行中所获得图像的清晰程度只能够识别各种军事装备，但不足以详察装备的技术信息和型号。此外，观察飞行中不得搜集对方的德国网磁波德国网子信号。被观察国可派两名观察员、1名测量员、1名翻译搭乘飞机进行监督。

　　开放天空难以开放心胸

　　美国传出要退出《开放天空条约》可谓老调重弹。近年来，随着美俄关系的紧张，俄罗斯侦察机在美国境内的飞行行动早已引发美方质疑。2016年，时任美国国防情报局局长的文森特·斯图尔特表示，“从我的角度来看，这给了俄罗斯一个显著的优势。”2019财年美国国防授权法案提出，准备冻结与俄罗斯在《开放天空条约》框架内的合作，在美国总统向国会相关委员会提交证明以前，2019财年任何基金不得为《开放天空条约》框架内的发展和试验提供资金。

　　10月8日，美国参议院共和党参议员汤姆·科顿再次联名呼吁，俄罗斯多年来一直违反《开放天空条约》，同时继续从美国上空的监视飞行中获益，美国应该退出条约，重新部署国防部在“开放天空”任务中的飞行和装备上浪费的数亿美元，以增强美国的战斗力。显然，对于已经拥有无与伦比的天基侦察能力的美国，在“开放天空”任务上耗费大量资金去别国领空进行飞机侦察，并没有太大的现实意义。《开放天空条约》要求拍摄分辨率不能超过0.3米，相比美国现役侦察卫星并无优势，毕竟俄罗斯的卫星侦察技术不如美国。

　　事实上，《开放天空条约》的象征意义远大于实际意义，早已沦为“面子工程”。《开放天空条约》规定的标准化作业程序的背后，签约国不遗余力地做着各种“小动作”，对此各方也都心知肚明。比如，对方观察飞机飞经地区的军事基地均会保持通信静默，地面基地和军事设施也会“乔装改扮”一番，同时还会采取烟雾和反红外保护措施进行秘密干扰。在对方观察飞机上的本国观察员的一项重要任务，就是防止对方更改航线或进行计划外的观察。可以说，《开放天空条约》对于增进俄罗斯和北约的互信几乎没有太大作用。

　　不可否认，《开放天空条约》是欧洲建立多边信任与安全措施的一个重大步骤，对于欧洲的和平与稳定具有重要的意义。尽管时过境迁，开放天空的许多出发点已经消失，但该机制仍有助于核查缔约国对《1990年欧洲常规武装力量条约》和《1999年维也纳建立信任与安全措施文件》的遵守情况。美国如果退出《开放天空条约》，将进一步损害“盟主”形象，疏远与欧洲盟友的关系。美国国会众议院外交事务委员会主席艾略特·恩格尔在给国家安全顾问罗伯特·奥布赖恩的信中就指出，美国退出该条约不仅损害美国安全利益，还将对盟国造成伤害。

　　《开放天空条约》对于美俄关系改善与稳定同样具有重要意义。冷战虽已结束近30年，俄罗斯和以美国为首的北约建立政治互信依旧是难解之局。《反导条约》《中导条约》已经死亡，《相互削减战略武器条约》则前景黯淡，美俄在冷战时期签署的军控体系行将瓦解。美国退出一系列军控条约，目的是寻求军事上的绝对优势与安全。问题是，他国又怎会无动于衷美国所追求的绝对安全，常常建立在对既有国际安全格局的破坏之上，处于一个动荡加剧、更不安全的世界中，美国也难以独善其身。(铁流)