美国参议院和众议院的区别

核心提示：联邦政府的全部立法权属于由参议院和众议院组成的两院制国会。参议院由每州选出的两名议员组成，目前共有成员100人。众议院的人数取决于各州人口，因此《宪法》没有规定其具体规模。众议院目前成员人数为435名。

“政府意味着立法权。”

——亚历山大•汉密尔顿（Alexander Hamilton），《联邦主义者文集》（Federalist Papers），1787年至1788年。

《宪法》（Constitution）第一条规定，联邦政府的全部立法权属于由参议院（Senate）和众议院（House of Representatives）组成的两院制国会。参议院由每州选出的两名议员组成，目前共有成员100人。众议院的人数取决于各州人口，因此《宪法》没有规定其具体规模。众议院目前成员人数为435名。

中国历史朝代表

在《宪法》通过后的最初100多年中，参议员并不是直接由人民而是由各州立法机构选出。参议员被视为是各个州的代表，职责是确保其所在州在各项立法中受到平等对待。1913年通过的《第十七条修正案》（Seventeenth Amendment）确定，参议员经由直接选举产生。

当年，参加制宪会议（Constitutional Convention）的代表认为，如果每项法律提案都必须经由两院——一个代表州政府，另一个代表人民——分别批准，那么，国会的立法就不太可能有失于仓促草率。国会中的一院可以对另一院具有牵制作用——如同英国议会（British Parliament）那样。《第十七条修正案》的通过没有给两院之间的这种权力平衡带来重大改变。

虽然在制宪会议上围绕国会的结构和权力出现过激烈辩论，但在许多代表看来，立法分支相对不太重要。少数人还认为，国会将在很大程度上关注外部事务，把国内事务留给州和地方政府处理。这些看法显然失误了。实际证明，国会极其活跃，在所有与国家利益相关的事务上拥有广泛的权力和权威。虽然国会相对于行政分支的实力在美国历史不同时期有消有长，但它从来不是总统决策的橡皮图章。

国会成员的资格

《宪法》规定，美国参议员必须至少年满30岁，身为美国公民至少九年，并且是其当选州的居民。众议员必须至少年满25岁，身为美国公民至少七年，并且是其当选州的居民。各州可以对当选国会议员设置更多要求，但《宪法》让参、众两院分别有权决定对自身成员资格的要求。

每个州有权选出两名参议员。因此，面积约为3156平方公里的最小的罗得岛州（Rhode Island）与面积约为1,524,640平方公里的最大的阿拉斯加州（Alaska）在参议院拥有同等人数的代表。人口约为48万的怀俄明州（Wyoming）与人口为3227万的加利福尼亚州（California）在参议院的代表人数相同。

众议院成员的总数由国会决定并根据各州人口划分。不管人口多少，每个州受宪法保障在众议院至少有一名代表。目前，七个州——阿拉斯加州、特拉华州（Delaware）、蒙大拿州（Montana）、北达科他州（North Dakota）、南达科他州（South Dakota）、佛蒙特州（Vermont）和怀俄明州——只有一名代表，而人口众多的四个州有20名以上代表——加利福尼亚一个州就有53名代表。

《宪法》规定，每10年举行一次人口普查，并根据人口变化重新分配众议院席数。根据最初的宪法条例，众议员人数以每3万公民中选出一人为限。第一届众议院有65名成员，在1790年举行第一次人口普查后增至106名。如果始终基于1比3万的标准，那么美国的人口增长会使众议院代表总数达到大约7000人。因此，这个比例逐渐调整，如今众议员人数与人口的比例是大约1比70万。

各州立法机构将州划分为国会选区，选区的人口必须基本相等。每隔两年，各个选区的选民选出一名众议院代表。

国会参议员是在偶数年通过全州选举产生。参议员任期六年。每隔两年，国会中有三分之一的参议员面临选举，从而保持始终有三分之二的成员具有一定的联邦级立法经验。

理论上讲，众议院有可能完全由当年选出的新议员组成。但在实际中，大部分议员会数次重新当选。因此与参议院一样，众议院始终可以保持一批有经验的核心议员。

众议院成员的任期为两年，故一届国会被视为两年。《合众国宪法•第二十条修正案》（Twentieth Amendment to the U.S. Constitution）规定，国会例行会议于每年的1月3日开始，除非国会另行规定日期。国会会期一直持续到国会成员表决休会为止——通常是在年底。总统在认为有必要时，可以召集特殊会议。国会办公地点在华盛顿哥伦比亚特区（Washington, D.C.）的国会大厦（Capitol building）。

众议院和参议院的权力

2015年1月20日，美国总统奥巴马在国会发表国情咨文

国会两院有权就任何议题提出立法，但征税立法必须由众议院提出。就这点而言，大州似乎比小州对国库可以产生更大影响。但是，在实际中，两院均可投票反对另一院通过的法案。也就是说，参议院可以否决众议院的税收法案——或任何法案——也可以添加改变其性质的修正案。在出现这种情况时，必须由参、众两院成员组成的协商委员会（conference committee）努力达成双方都可以接受的妥协，才有可能使法案最后得到通过。

参议院也拥有自己的专门权力，包括确认总统任命的联邦政府高级官员和大使，以及以三分之二的票数批准各项条约。在这两方面，如果参议院不予批准，行政分支的举措无法生效。

只有众议院有权针对联邦官员提出可导致弹劾审判的渎职指控。只有参议院有权审理弹劾案并作出是否有罪的裁决。被定罪的联邦官员被开除公职。

《宪法》第一条对国会总体具有的广泛权力作了规定，其中包括：

规定和征收税；

为国库借贷；

制定管理州际和对外贸易的规则；

制定关于外国公民归化的统一规则；

铸造货币、厘定币值并规定对伪造货币的惩罚；

设置度量衡标准；

制定用于全国的破产法；

设立邮局和邮路；

颁发专利和版权；

建立联邦法院体系；

惩罚海盗；

宣战；

招募和供给军队；

装备海军；

召集民兵执行联邦法律、平息动乱或反击入侵；

制定政府所在地（华盛顿哥伦比亚特区）的所有法律；

制定实施《宪法》所需的所有法律。

这些权力中的某些内容已过时，但仍然有效。《第十条修正案》（Tenth Amendment）对国会权力作出明确限制。它规定，未授予国家政府的权力保留给各州或人民。此外，《宪法》具体禁止国会采取某些行动：

不得中止人身保护令（writ of habeas corpus）——保护令规定被控犯罪者在被关押前须经法官或法庭审理——除非为叛乱或入侵时期所必需；

不得通过任何可不经审判宣判某人有罪或违法的法律；

不得通过任何可在事后将某行为定为犯罪的法律；

不得直接向公民征税，基于人口调查的已有规定除外；

不得向任何州征收出口税；

不得给予任何州的港口或使用这些港口的船只特殊贸易或税收优惠；

不得批准任何贵族头衔。

国会官员

《宪法》规定，副总统为参议院议长。副总统不具有表决权，除非投票结果呈平局。在副总统缺席时，参议院选出临时议长（pro tempore）主持工作。众议院选出自己的主持人，即众议院议长（Speaker of House）。众议院议长和参议院临时议长一向是两院中的多数党成员。

每届新国会伊始，政党成员选出党派领袖及其他官员，负责主持立法提案程序。这些官员与议长和委员会主席一道，对立法具有极大影响力。

委员会程序

国会的一大特征是委员会在其程序中具有主导作用。但委员会如今具有的重要作用是通过演变，而不是由宪法规定，逐渐形成。《宪法》未对设立委员会作任何规定。

2013年，参议院有15个常设（或曰固定）委员会和70个小组委员会；众议院有21个委员会和104个小组委员会。每个委员会负责具体的立法领域：对外事务、防务、银行、农业、商务、拨款，等等。几乎每一项在众议院或参议院提出的法案都需提交某一相关委员会进行研究并提出建议。委员会可以批准、修改、否决或不理睬任何提交的议案。在未得到委员会通过的情况下，议案几乎根本没有可能在众议院或参议院得到全体表决。在众议院，若要求委员会将提案交给众议院全体讨论，需要得到218名议员的签名；在参议院，需要得到多数成员签名。在实际中，此类动议极少获得所需的支持。

在参众两院，委员会的程序运作掌握在多数党手中。委员会主席由党员核心小组或一批特别指定的成员选出。少数党在委员会中所占比例基于其在参议院或在众议院中的实力。

法案可以通过多种方式提出：有些由常设委员会起草；有些由针对具体立法议题成立的特别委员会起草；还有些可能来自总统或其他行政官员的建议。国会以外的公民和团体组织可以向国会议员提出立法建议，国会议员个人也可以提出法案。法案在提出后被送交指定的委员会，在大多数情况下，委员会将安排一系列公开听证会，让支持或反对该项立法的人表述看法。这种听证程序可能持续几个星期或几个月，公众能够参与，立法程序因之而公开化。

委员会体制的一个优点是，它使国会议员及其工作班子能够针对各个立法领域积累相当可观的专门经验。在共和国初期，由于人口少，联邦政府的职责有限，此类专长不是如此重要。那时，每位代表都是通才，靠自身知识处理各领域中的问题。但是，今天国家事务的复杂性要求有专门知识才可驾驭。这意味着当选议员经常会让自己精通一、两个公共政策领域。

在委员会对一项法案表示支持后，该法案被送交全体会议进行公开辩论。在参议院，有关规则可以使辩论几乎无限期地一直进行下去。在众议院，由于人数众多，规则委员会（Rules Committee）通常设置时间限制。在辩论结束时，议员对法案进行投票表决：批准、否决、搁置——指将该法案放置一边，无异于否决——或将其送回委员会。法案如果先在众议院获得通过，则被送交参议院讨论，反之亦然。如果后者对法案作出修改，则将由两院成员组成一个协商委员会，调解分歧。

一项法案一旦被两院通过，便提交给总统，按照宪法规定，必须由总统采取行动使法案成为法律。总统可以签署该法案——使之成为法律——或否决该法案。法案被总统否决后，须经两院三分之二成员重新通过方可成为法律。

总统也可以拒绝签署或否决一项法案。在这种情况下，该法案在提交给总统10天后（不计星期日）不具总统签字而生效成为法律。对此的唯一例外是，在法案提交给总统后，如果国会在10天期限到期前休会，而总统拒绝采取任何行动，那么该法案自动失效——这种情况被称为“搁置否决”（pocket veto）。

国会调查权

国会具有的最重要的非立法功能之一是调查权。这项权力通常被授予委员会——可以是常设委员会、为具体目的专门设立的特别委员会、或是由两院成员组成的联合委员会。

展开调查的目的包括，为未来某项立法需要收集信息、审视已通过的法律的有效性、调查其他分支的成员和官员的资格和绩效以及在极少数情况下，为提出弹劾作准备。委员会经常请外部专家协助举行调查听证会并就相关议题展开详细研究。

调查权含义重大。其一体现在有权将调查及调查结果公开。大多数委员会的听证会向公众开放，得到大众传媒的广泛报道。因此，国会的调查是立法人员可以使用的一个重要工具，用以向公民提供信息并唤起公众对国家有关事务的关心。国会委员会也有权强迫不情愿的证人作证，并对拒绝作证或提供假证者提出藐视国会或作伪证的指控。

国会中的不成文行事规则

与欧洲的议会体制相比，美国联邦议员的选举和行为方式与政党的中心准则相关甚微。美国任何一个主要政党都是地方和州组织的联盟体，在四年一次的总统选举时合成全国政党——共和党（Republican）或民主党（Democratic）。因此，国会成员的责任感是针对着其所在地方或州的选民，而不是全国政党领导人或国会同事。众议员和参议员的立法行为往往个人化、个性化，反映了他们所代表的选民类型，体现出他们自身建立起来的选民忠诚度赋予他们的自由。

因此，国会是一个平等的而不是等级式的机构。其权力来源并不是像在一个公司里那样自上而下，而是名副其实地来自四面八方。由于无甚奖惩可施，核心权威极其有限。国会决策是通过不断变动的联盟来完成，而这种联盟会随议题的不同而变换。有时，当受到相互矛盾的压力时——可来自白宫和来自重要经济或族裔群体——议员会通过使用程序规则来延迟某项决定，以避免冷落某一重要势力。推迟某一议题的理由也许是相关委员会尚未举行充分听证。国会也可以在对议题进行审议前指示某一机构提交详细报告。两院中的一方还可将某一议案搁置起来，从而在不必对其内容作决定的情况下，实际上将其否决。

一些非正式或不成文的行事规则往往决定着一位议员在国会中被分派的角色和影响力。在国会内部，“局内人”——把注意力放在其立法职责上的众议员和参议员——有可能比通过在全国性议题上公开讲话而享有知名度的“局外人”更有权势。议员一般彼此相敬，避免人身攻击，无论对手的政策如何令人不快。议员一般也会专注精通某几项政策领域，而不是充当立法所及所有领域的万事通。按照这些非成文规则行事的议员，更有可能被任命为有声望的委员会的成员，或者至少是进入对其所在地区很多选民的利益有影响的委员会。

国会选举

国会选举可能会跟总统选举一样激烈且一样重要，这是因为国会对制订法律起着关键作用。

与首席行政官来自议会的议会制不同，美国实行的是国会与总统分权制。总统和国会议员分别选举产生。虽然现任总统可以向国会提出立法议案，但这些议案必须由总统在国会内的支持者起草，并且，议案在送交总统签署之前必须经国会通过。参众两院在法律上和政治上独立于总统的意志。

与议会制相比，在国会内部不存在严格的党纪党规。国会议员在投票时可以支持他们认为最好的政策，包括最有利于自己连任的政策。其结果是，国会领袖为寻求多数支持就必须逐一争取议员，而无法依靠纪律严格的政党自动提供的支持，每一次成功的立法都来之不易。

由于国会及议员权力很大，立场难以预测，因此国会选举对整个国家来说具有重要意义。

众议院和参议院的差异

众议院和参议院拥有几乎相等的权力，但是两院的选举方式极为不同。建国先贤们的意图是让众议院接近公众，反映公众的意愿和愿望。因此，他们设计了规模较大的众议院，以便容纳众多来自小立法区的议员，并规定频繁地（每两年一次）举行选举。最初，一些人认为两年任期为时太长。在交通运输依赖马匹的时代，在华盛顿的两年任期会使众议员在两年期间远离其选区。 今天的问题是，每两年举行一次选举使众议员差不多每个周末都得飞回各自的选区去巩固政治支持。

在众议院中，一个席位代表一个地理选区。如前所述，每个议员由本选区遵循简单多数原则选出，是该选区的唯一代表。50个州中的每一个州都在众议院内拥有至少一个席位，其余席位按人口分配给各州。例如，阿拉斯加州人口非常少，因此在众议院仅占一席。加利福尼亚州是人口最多的州，有53个席位。在每十年进行一次的人口普查之后，分配给每个州的席位根据该州在过去十年中的人口变化重新计算，州议会重新划定州内的选区边界，以反映分配给该州的席位的变化或州内的人口变化。

参议院的设计旨在由参议员代表较大的选区──即整个州，每个州无论人口多少享有同等代表权，因此小州和大州在参议院拥有同等影响力（都推选两名参议员）。

参议员最早由州议会推选，直到1913年宪法《第17条修正案》通过后，才由各州选民直接选出。每一州有两名参议员，任期六年。每两年有三分之一的参议院席位改选，在州普选中获得多数选票的候选人当选。

忠于党还是忠于个人

过去，国会选举往往"以党为中心"，选民长期忠于某个政党，他们倾向于遵循党派界线投票，公职人员的个人特征和业绩对增加或减少选民的支持只有非常有限的影响。最近几十年，候选人的观点和个人特征在选举政治中变得越来越重要，在某种程度上降低了党派忠诚度的重要性。

的确，自1960年代以来，联邦选举日益成为以候选人为中心的竞选。媒体和互联网的普及、大张旗鼓的筹款活动、频繁的民意调查以及其他现代竞选手段使选民可以对候选人有更多了解。因此，选民在决定支持谁的时候，不仅会考虑其党派忠诚度，往往还权衡候选人的长处和不足。 二十世纪初期公共教育的普及和二次世界大战后高等教育的确立也使选民对自己的判断更有信心，因而在投票时更少听从党的提示。

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以候选人为中心的竞选活动对国会现任议员非常有利，其连任率超过90%。部份原因是媒体对国会的温和报导，地方媒体对本州或本国会选区的议员更是赞许有加。现任议员由于得到这种基本上是正面的媒体渲染，并且每日处理公共政策问题以及在此过程中广泛接触力图影响政策的个人和团体，因而往往能够筹集到远远超过对手的竞选资金。出于这些以及其他原因，争取连任的议员──无论其政党归属──都非常有可能赢得选举。

如果参、众两院通过的提案内容完全一致，提案将被送交总统。如果两院提案存在差异，参议院主席和众议院议长将任命一个两院协商委员会（Conference Committee）。在协商委员会仍无法就提案达成一致意见的情况下，提案将作废。如果协商委员会取得一致意见，那么提案将被送回参、众两院接受投票表决，但不得作再度修改。

众议院和参议院拥有几乎相等的权力，但是两院的选举方式极为不同。参议员按州平均分配，每州两人，任期6年，可以连选连任；众议员则根据人口比例选出，任期2年，也可以连选连任。

只有众议院有权针对联邦官员提出可导致弹劾审判的渎职指控。只有参议院有权审理弹劾案并作出是否有罪的裁决。被定罪的联邦官员被开除公职。参议员按州平均分配，每州两人，任期6年，可以连选连任；众议员则根据人口比例选出，任期2年，也可以连选连任。

国会两院有权就任何议题提出立法，但征税立法必须由众议院提出。参议院也拥有自己的专门权力，包括确认总统任命的联邦政府高级官员和大使，以及以三分之二的票数批准各项条约。在这两方面，如果参议院不予批准，行政分支的举措无法生效。