一个德国老农引出的中国社保命题

经过漫长的试验性改革阶段后，我国的社会保障迫切需要理性地走向成熟、定型，“十三五”是异常关键的时期。

　　东北、长三角、珠三角，谁对社保贡献更大

记得有一次我到考察社会保障制度，进入慕尼黑附近一户老农民家中走访，在听他介绍与其相关的各项社会保障待遇后，我问那位老人是否有不满意的地方？他说的农民养老保险制度不公平，因为他是德国西部地区的退休农民，足额缴纳了几十年的养老保险费。而东部地区的德国老农民缴纳养老保险费很少，却与他拿一样多的养老金，他认为这不公平。

客观说，目前不少中国人也有与这位德国老农民相似的看法。近期，我在黑龙江调研时，发现东北地区社会保险基金存在巨大缺口，在现行规则下，完全无法依靠自身力量解决，因为东北地区的历史负担极为沉重。在我国社会保障制度转轨过程中，包括黑龙江在内的整个东北地区其实不仅不是全国的负担，而且应当是做出了比长三角、珠三角等地区更大的贡献，因为东北地区原来的国有企业是为国家做贡献，留下的中老年职工的历史负担却需要其承担并消化。而长三角、珠三角地区却可以轻装上阵，以低廉的法定劳工成本赢得招商引资与产业发展优势。

我国社会保障制度虽然目前在体系框架相对统一，但具体政策却在地区之间、群体之间存在很大差异，它带来的是基本社会保障制度碎片化，导致了国民社会保障权益不公，地区之间的发展进一步失衡，也破坏了全国劳动力市场的统一性，直接造成地区间竞争的不公平。

对这一问题，如果不从国家全局与历史视角来考量，就不可能找到合理的解决方案。东北振兴受到拖累，影响的是中国经济社会发展的全局。从东北地区陷入的困境出发，也能够证明社会保障不是地区利益而是国家利益，其影响或者决定的不是短期利益而是长远的利益格局。

当前，我们特别需要警惕将社会保障矮化成为一般民生工程，甚至只视为给老百姓做点好事;特别要警惕在研究社会保障理论与制定社会保障政策时，只重地方或个人利益而不讲国家利益、集体利益，以及只重所谓经济效率而忘记建制初衷。因为对社会保障进行矮化的、短视的、利己主义的定位，只会使这一制度从本来维护国家长治久安的重大制度安排,沦为头痛医头、脚痛医脚的应急性或短期工具，或者沦为可以任意打扮的政绩与形象工程。

社会保障制度是能够给老百姓带来实惠的民生工程，在当代社会更是增进人民福祉的基本途径与制度保证，许多事实已经表明，它绝对不是一般民生工程与为老百姓做点好事，而是国家治理与国家发展的需要。

　　一说全国统筹，一些人就认为是劫富济贫

在深化社会保障改革中，知识精英与政治精英其实负有重大责任，知识精英需要有良知与正义感，政治精英需要牢固树立国家观念与全局意识。

令我印象深刻的是，陪同我走访德国老农民的一位德国议员与一位马普学会的教授并不认同那位老农民的看法。议员说这位农民没有国家意识，他看不到让东部地区农民享有同样的社会保障权益对促进两个曾经敌对的地区走向统一与融合，以及统一后对德国经济社会发展所起的巨大作用。这位议员明确告诉我，德国重新统一后的经济繁荣与社会团结事实上已经给这位西部地区退休农民带来了收益，这其实可以视为对他的另一种形式的补偿。

同行的德国教授则认为，老农民所理解的公平正义只是表层的，只是基于自身利益出发的，而社会保障所追求的应当是在国家认同、社会团结基础之上的结果平等。东部地区农民当年没有缴纳社会养老保险费不是其自身不愿意尽义务，而是发展不足与制度设计不同造成的结果，责任不在个人。这次考察经历，让我看到了德国的政治精英、知识精英观察问题的角度与解决问题的主张。

因此，虽然西德地区付出了高昂的社会保障代价，但统一后却赢得了东德地区人民的归心，并通过东德地区提供的统一市场与丰富的劳动力资源，实现了近20多年来的持续发展，并继续保持着强盛大国的地位。假如没有德国西部地区与东部地区社会保障制度特别是养老金制度的统一，可以肯定的是即使国家统一了，地区之间的矛盾也会随着国家发展而不断恶化，必定埋下影响国家认同与社会团结的重大隐患。因此，德国在追求国家统一与和谐发展进程中的政治智慧与政治魄力确实值得高度评价。

联系到我国，基本养老保险制度全国统筹至今仍未付诸行动，在讨论这一问题时，一些人通常不是从国家利益、制度公平与权益平等出发，而是以地区利益先入为主，将全国统筹看成是劫富济贫，看成是长三角、珠三角等地区在做贡献而不是应尽责任。不认可东北地区等老工业基地承担超过了自身责任与负荷的贡献，更不认为老工业基地对这一制度变革所做出的巨大贡献，这种思维定势与地区分割的制度实践深刻地揭示了地方利益在一些人那里已经超越了国家利益，其维护的实际上是地区发展失衡的差距，对国家认同与地区协同发展造成的是负面影响。

　　是时候从国家层面确立社保制度了

因此，有必要正本清源，将社会保障制度提升到国家治理现代化的高度来加以认识、加以建设。只有这样，才可能设计出科学的顶层设计方案，才能真正为这项“关乎国运、惠及子孙”的重大制度安排奠定牢固的基石。

回顾以往的改革历程，社会保障一直服从并服务于中国整个改革事业特别是经济体制改革的需要，采取的是自下而上、试点先行的渐进改革策略，改革确实取得了巨大的成就，也是人类社会保障史上空前绝后的伟大改革实践。但要清醒地认识到，社会保障渐进改革的一个基本特点，就是让各地通过层出不穷的、五花八门的“模式创新”来探索，长期处于试验性改革状态下的社会保障不可能真正理性地走向成熟、定型。实践中甚至出现过不少留下不良后遗症的改革失误，一些最基本的法定社会保障项目则打上“地方承包责任制”的烙印。还有一些社会保障项目长期处于莫衷一是或争论不休、反复折腾的境地，这对于必须以确切的制度安排才能提供稳定安全预期的社会保障制度而言，长达30年的变革还未真正完成建制使命，显然是太过漫长了，它正在损害着这一制度应有的公信力与可持续发展，也必然波及到与之相关的社会、经济乃至文化、政治层面。

　　现在应当是到了需要从国家层面理性地确立中国式社会保障制度的时候了，因为全面建成小康社会不可能没有一套成熟、定型的社会保障制度安排来支持，共享发展的理念需要完整的社会保障体系来支撑，城乡居民更是日益离不开社会保障制度应当提供的稳定安全预期。

习近平总书记自党的十八大以来多次强调，要让国家治理体系与治理能力现代化。笔者认为，社会保障自古以来就应当是国家治理的重要构成部分，现代社会保障制度更是国家治理体系与治理能力现代化的支柱性制度安排，在深化社会保障改革并确立中国式社会保障制度时，必须将其纳入到国家治理体系与治理能力现代化的高度来加以认识、加以建设，同时还要始终不忘其维护国家长治久安与促进人民世代福祉的初衷。

　　必须由中央政府来主导

在中国历史上，自古以来就有政府承担社会保障责任的深厚传统。经历新中国成立之初的建设期后，自改革开放以来，在1998年和2008年二个关键的时间节点上都可以发现社会保障在国家治理中的巨大作用。

以1998年为例，当时面临的局面是国民经济陷入了危机，城市新贫困人口剧增，社会矛盾非常尖锐，社会经济形势十分严峻，国际上不少人说中国经济要“硬着陆”，其中有一个十分重要的原因就是社会保障制度出了问题。当时数以百万计的退休人员不能按时足额领到养老金，许多职工报销不了医疗费用。在这样的背景下要想摆脱危机、德国,德国,德国,德国,培训，德国，德国，实现经济发展软着陆，就必须重整社会保障制度。当时中央将社会保障改革与制度建设摆到各级政府的头等重要位置上，强力落实“‘两个确保、三条保障线”，严格执行社会保险基金收支两条线，整合社会保险管理体制改革，建立最低生活保障制度、下岗职工基本生活保障制度，建立社会保障战略储备基金等等。这些重大的社会保障措施，不仅扭转了社会保障改革的航向，也重振了人们对社会保障制度的信心，进而为其他重大改革与经济发展创造了条件。这应当是1998年后全面推进各项重大改革并实现国民经济持续高速增长的一个奥秘。

　　笔者认为，既然是国家治理体系与治理现代化的支柱性制度安排，就必须由中央政府来主导。在深化改革中不仅不能屈从地区差距、放任地区分割，而且应当尽可能地通过社会保障制度的统一来促使公共资源得到更为公正的配置，让社会保障成为缩小地区差距、实现地区之间公正与协同发展的重要手段。

必须要尽快从改革以来的地方创新为主，提升到国家层面统筹考虑，真正由中央政府主导，其优化完善还需要国家层面统一的财税体制改革、劳动就业体制改革、户籍制度改革、收入分配改革、社会管理体制改革、医疗卫生体制改革等为之配套。在这方面，地方政府可以与中央政府博弈责任分担方式与比重，但不可能享有自行创制或者按照“承包制”思维来独立运行制度的权力。在地区发展失衡的条件下，可以允许一定时期内存在差距，但任何时候都不能动摇统一制度的目标和扭曲通向目标的路径。(作者是全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授)